智库看雄安之五:“政策区”的转型之路怎么走？
日期：2017-05-09 来源：新华网思客
雄安新区，从疏解北京非首都功能出发，衔命而生。但是雄安的使命，不仅仅是疏解首都功能。雄安新区是继深圳经济特区、上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。为此，新华网思客推出“智库看雄安”系列专家解读文章。中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师刘珺结合以往国家级新区的发展经验，探讨国家级新区的未来发展的导向和趋势。
雄安新区作为北京非首都功能疏解的重要战略空间，其建立被誉为千年大计、国家大事。
2017年4月1日，中共中央、国务院发布了成立雄安国家级新区的通知。雄安新区作为北京非首都功能疏解的重要战略空间，其建立被誉为千年大计、国家大事。一时间，雄安新区成为公众关注焦点。那么，国家新区究竟意味着什么？这就需要从更长的时间跨度、更广的思考维度来审视我国改革开放以来陆续设立的各类“政策区”的来龙去脉。
改革开放之初，国家设立了深圳、珠海、汕头等几个“经济特区”，而后在一些沿海开放城市建立了“沿海经济开放区”，并在少数试点城市先行先试之后向全国推广。如今，最让人耳熟能详的就是“经济技术开发区”和“高新技术产业开发区”。
“政策区”最初是由国外城市规划实践过程中提出的概念，用以表征城市发展过程中制订并采用特殊政策的地区。近些年，“自由贸易区”、“国家级新区”等多种“政策区”也不断涌现。截至2017年4月，国家共设立了19个国家级新区、11个自贸试验区、219个国家级经济技术开发区、156个国家级高新技术产业开发区。
那么，这些“政策区”设立的初衷是什么？在发展过程中城市功能发挥的作用有什么区别？未来发展的导向和趋势是怎样的呢？
“政策区”发展思路：从产业功能转型到治理转型
“政策区”是政策的空间投影，遵循产业功能发展和区域空间发展的双重规律。既要促进产业的规模效应和集聚效应的发挥，又要推动空间增长极带动区域和城市腹地发展。
经济技术开发区诞生于20世纪80年代初，这是为了应对改革开放之初我国经济和工业的发展需求。作为知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，以出口加工区为政策原型，通过拉动外来投资，重点发展加工制造业。经济技术开发区的设立从体制上解决了项目审批手续繁杂的问题，提高了行政审批效率。
高新技术产业开发区诞生于20世纪90年代初，作为高新技术产业的集聚区，以推动高新技术产业发展为直接目标，以科技园区为政策原型，围绕高校和科研院所推动传统企业转型或培育新兴企业。
自由贸易区的成立体现了我国经济发展转型的思路，它以促进对外贸易发展为直接目标，以自由港政策为原型。继2013年成立上海自由贸易试验区之后，自由贸易区发展迅速，全国现已达到11个之多。自贸区在贸易和投资等方面比世界贸易组织的有关规定更加优惠。
作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，国家级新区由国务院批准成立，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等。国家级新区的意义不再局限于税收、土地等政策优惠，而是从政府管理、社会治理等多渠道多角度综合入手，探索政策治理新模式，是创新改革的试验田。
虽然各“政策区”的核心目标都是发展经济，但在不同时代背景下发展思路有所不同：从最初的经济技术开发区促进出口加工制造，到高新区推动产业升级转型，再到自由贸易区推动自由贸易发展，这些“政策区”均聚焦产业功能政策，体现产业功能转型升级的思路过程。
国家级新区作为国家战略的重要空间载体，推动国土均衡开发，从关注政策的制定到关注政策的落地实施，承担探索新的政府管理和社会治理模式的治理转型职能。此外，部分“政策区”后续发展过程中还出现了产业导向、支撑政策趋同的现象，比较典型的就是早期成立的经济技术开发区和高新技术产业开发区。
广州经开区一路走来，各种优惠政策在此区域叠加，政策驱动创新发展和产业升级。
发展趋势：从“政策区”回归城市功能区
“政策区”的发展经历了二三十年的时间，一些早期成立的“政策区”现在遇到一些问题，比如产业发展瓶颈、空间利用不集约、产城发展不融合等，需要转型发展；另一方面，最近设立的“政策区”也在探索新的发展模式和发展路径。
在观察既有“政策区”之后，我发现“政策区”的发展出现了政策红利叠加和向城市功能区转型的趋势。
为了解决土地空间不足的问题，“政策区”的发展通过“一区多园”或园区重组的方式实现政策红利的覆盖。北京“中关村”、上海张江国家自主创新示范区、天津国家自主创新示范区、武汉东湖国家自主创新示范区等高新区陆续探索“一区多园”的发展模式，让多个专业园共享“政策区”的财政、税收、科技、产业、人才、金融等优惠政策，促进创新驱动产业发展。
另一方面，“政策区”向城市功能区回归，推进产业功能与城市功能相融合，打造宜居宜业的新城区；同时，在生态文明的新背景下，生态风景的价值得以回归，产业功能与风景融合，塑造特色小镇。
以广州经济技术开发区为例，说明“政策区”的发展演变历程。广州经济技术开发区成立至今，其发展经历了三个阶段：
广州经济技术开发区1.0阶段是空间规模的扩张期：1984年，开发区正式奠基；1992年，保税区成立；1993年，东区和永和片区奠基，广州经济技术开发区的用地空间一直在不断扩展。
2.0阶段是产业升级与空间扩张并重期：1998年，原属于广州高新技术产业开发区的科学城划归经济技术开发区管辖；2001年，专门制造、加工、装配出口商品的出口加工区授牌；同年，生物岛开始建设，广州经济技术开发区产业不断转型升级，对外贸易也有了一定发展。
3.0阶段是城市功能回归期：2005年，广州行政区划调整，依托广州经济技术开发区，整合周边农村地区，成立萝岗区，这标志着广州经济技术开发区由工业园区转变为多功能综合性新城；2010年，知识城奠基，经济技术开发区不断探索围绕生态风景资源发展知识经济、创新经济的新路径；2015年，萝岗区与黄埔区合并，进一步加强生产性服务业和临港经济的发展。
广州经开区一路走来，与高新区、出口加工区等“政策区”合并重组，各种优惠政策在此区域叠加，政策驱动创新发展和产业升级。同时，在新背景新要求下，不断推进产城融合和产景融合，从侧面反映了我国各类“政策区”空间转型发展的核心思路。
与此相似，有专家指出目前国家级新区发展要重视产城融合，在新型城镇化过程中发挥区域增长极的引领作用。最近热门的特色小镇也是产业与风景相融合的典型案例，意在打造新型产业功能空间。
总的来说，未来“政策区”的发展，一方面是通过多区重组、“一区多园”的形式实现优惠政策的覆盖和叠加，同时探索政府治理和社会治理模式的转型；另一方面，是回归城市功能区，推动产城融合和产景融合发展。